理论

自由贸易协定中环境议题情况及中国策略研究

时间: 2015-12-29        

稿件来源:南开大学APEC研究中心

自由贸易协定中环境议题情况及中国策略研究

李丽平[1]  张彬[2] 陈超[3]
 
摘   要
 
        随着自由贸易协定不断深入和发展,环境议题作为21世纪自贸协定重要组成部分广受关注,其内容不断深化。本文从自贸协定中环境议题着手,分析了发达国家力推环境议题的原因、国际上重要自贸协定中环境议题涵盖的内容、TPP中各成员对环境章节下各条款的主要分歧以及未来环境议题在自贸协定中发展的趋势;在此基础上,对中国自贸协定中环境议题的内容及发展情况进行了分析。最后,基于对国际、国内自贸协定中环境议题的分析,本文提出了中国应对未来自贸协定中环境议题的策略:第一,对自由贸易协定开展环境评估。第二,重视自由贸易协定的实施,尽快建立自由贸易协定环保示范园。第三,尽早谋划国内相应政策调整和机制安排。第四,加强人才队伍建设,深化自由贸易协定环境议题的基础研究和战略研究。
 
关键词   
 
        自由贸易协定    环境议题   中国
 
 
        20世纪90年代以来,随着区域贸易协定不断发展和深入,新一代自由贸易协定不仅涵盖货物、服务等传统内容,而且涉及环境、知识产权、政府采购、电子商务、海关程序等新议题。那么,自由贸易协定中包括环境内容的现状如何、为什么自由贸易协定中要包括环境内容、自由贸易协定中一般涉及哪些环境内容、中国自由贸易协定中涉及环境议题情况如何、下一步中国应采取什么样的策略等问题是急需关注和研究的内容。
一、自由贸易协定中环境议题情况及原因分析
        近年来,自由贸易协定实施数量大幅度增长,越来越多的自由贸易协定包含了环境条款,特别是单独环境章节。
(一)自由贸易协定中的环境议题进展情况
        据不完全统计,截止2012年底,在221个已经签署并生效的自由贸易协定中,共有112个自由贸易协定涉及环境内容,占自由贸易协定53%;其中,共有21个自由贸易协定涉及独立环境章节,约占统计自由贸易协定的10%。

图1 自由贸易协定中的环境条款和环境章节统计(1992年-2012年)
        从时间看,2000年以后,环境条款在自由贸易协定中出现的频次呈上升趋势,尤其是在2004年、2011年和2012年签署的自由贸易协定中出现包含环境章节的自由贸易协定较多。
        从区域看,以美国、欧盟、加拿大、新西兰等国家和地区签署的自由贸易协定为主。以美国为例,在其签署并已经生效的14个自由贸易协定中,除美国-以色列自由贸易协定因签署时间较早而没有设置环境章节外,其他13个均设置环境章节或环境技术合作章节或附属环境合作协定。发展中国家智利签署的协定中包含的环境章节较多。但是最近,越来越多的发展中国家签署的自由贸易协定也包括环境章节,例如韩国、中国等。
       从形式看,在主体文本中涉及环境相关内容,例如在序言、卫生与植物卫生措施(SPS)、技术合作、服务、投资、政府采购中;作为主体文本的独立环境章节;附属协定;或者上述几者兼而有之等几种形式。
(二)自由贸易协定中设置环境议题的原因
        在自由贸易协定中涵盖环境议题或章节的原因各不相同。但是,一般而言,在自由贸易协定中加入环境保护条款的主要原因包括:
        一是追求可持续发展和保护环境。这是最主要和根本的理由,也是能够被广泛接受的理由。贸易对环境的影响是不言而喻的,例如贸易可以增加经济效率、产出,进而促进增长,然而经济增长很可能对不可再生资源更多地消耗以及对环境更大的破坏,如空气污染、水质下降等。这样,在自由贸易协定中加入环境内容是为了实现可持续发展以及保护环境的目的。
        二是担心薄弱的环保措施可能导致不公平的竞争优势,刺激经济和扩大出口的需要。美国、欧盟等国在自由贸易协定中力推环境产品和服务的贸易自由化,其核心目的就是扩大环境产品和服务出口。环境产品和服务是全球未来新的经济增长点及竞争力反映,发达国家在环境产品和服务方面具有绝对优势。根据相关数据,2010年美国环保产业产值占全球环保产业产值的40%,是最大的环境产品和服务贸易顺差国,2009年环保产业出口额达405亿美元,占全球环保产业贸易额的31%。在自由贸易协定中设立环境章节,推动环境产品和服务贸易自由化无疑会对美国的环保产业、经济发展和就业起到积极作用。
        三是利用贸易相关的制裁等措施推动国际环境保护进程。国际环境保护合作虽然有全球环境公约,其中也包含了履约机制,但是这些履约机制缺乏约束性和强制性。由于贸易协定有争端解决等约束性条款,因此在环境章节中包含全球环境公约的内容,进一步强调履行全球环境公约中的义务会使环境保护目标更有效。另外,也可以推动环境合作协定,例如,签署附属协定等,加强多边环境合作中的对话。
        四是议会有授权或强烈政治承诺,要求贸易协定应该加强贸易伙伴国通过促进可持续发展来保护环境的能力。考虑到贸易对环境的不利影响,民众以及非政府组织(NGO)强烈呼吁否决或抵制不进行任何环境考虑的自由贸易协定。为此,美国、欧盟、新西兰等有法案明确要求在贸易协定中考虑环境。以美国为例,2002年美国国会通过的贸易促进授权法案(Trade Promotion Authority, TPA)第2102段——贸易谈判目标中提出“……确保贸易与环境政策相互支持,寻求保护环境和国际合作的方法,优化使用世界资源……”,并在原则性谈判目标中设定了具体的环境目标。这成为美国日后在自由贸易协定谈判中设立环境章节的法理依据。在2007年授权到期后,美国将2002年TPA法案中设定的贸易谈判目标更新为2007年《两党贸易协定》(2007 bipartisan trade deal)中所设立的贸易谈判目标,将环境章节所要实现的目标,和具体的实现过程做了更进一步增强。再以新西兰为例,新西兰的一个议会授权指令指出“政府要在所有国际谈判中将贸易和环境政策一体化考虑”。2001年发布“环境标准和贸易协议一体化框架指南”,指出坚持贸易与环境政策一体化原则,将可持续发展包含到所有国际谈判中。
二、自由贸易协定中环境议题涵盖内容分析
        由于自由贸易协定没有单一目标和结构,各自由贸易协定中环境条款的目的、性质、内容和范围有很大不同。其与各缔约方的意愿以及自由贸易协定本身的性质和规模有较大关系。但是,自由贸易协定涵盖的主要环境议题及其所处位置也有很多共同之处。
(一)自由贸易协定涵盖的主要环境内容
1、自由贸易协定主体文本所涉及环境议题
        自由贸易协定文本中环境内容主要有以下几种形式:
        a.序言中有关环境或可持续发展的原则性表述:引用1995年《马拉喀什建立世界贸易组织协定》中对“可持续发展”的表述或2002年《里约宣言》和《21世纪议程》中对“可持续发展三大支柱”的表述,强调贸易要不能破坏可持续发展为原则。例如:美国和摩洛哥签署的自由贸易协定序言中提出“要求加强劳动和环境法律及政策的实施,促进可持续发展,该协定实施必须以与环境保护一致的方式”。
        b.服务贸易中环境服务部门的市场准入:服务部门减让表中按服务贸易的境外消费、跨境交付、商业存在、自然人移动四种提供模式和环境服务次分类填写市场准入和国民待遇要求。
        c.技术合作部分:将环境合作或环境技术合作作为内容之一。
        d.贸易处罚中的环境例外条款,如:《建立欧洲自由贸易联盟公约》免责条款部分,指出“相关规定和执行不能违背法律、法规对于公共政策、公共安全、公共健康和环境的规定”;保障措施部分,指出“如果出现了严重的经济、社会或环境问题,成员国可以按照条款41规定单方面采取适当措施”。
2、独立章节或附属环境合作协定中的实质条款
        独立的环境章节或附属环境合作协定是最重要和最突出的形式。一般情况下,自由贸易协定中环境章节的内容和形式没有统一的格式,分析美国、欧盟、韩国等签署的包含环境章节的自由贸易协定,在环境章节下可能涵盖的内容包括:
        a.定义及范围(DEFINITION AND SCOPE);
        b.申明环境保护水平(LEVEL OF PROTECTION),申明不会因为鼓励贸易而降低各自本国环境保护水平;
        c.环境法律、法规以及措施等的有效实施(EFFECTIVE ENFORCEMENT OF ENVIRONMENTAL LAWS, REGULATIONS AND MEASURES),为确保各国有效实施环境保护,应承诺不会因为贸易而贬损各自国内的环境法律、法规、措施等;
        d.机构及制度安排(INSTITUTIONAL ARRANGEMENT),包括设计专门委员会、联络点和咨询小组的设立以及工作安排,以确保环境章节的有效实施。
        e.程序性安排(PROCEDURAL ARRANGEMENT),对于与环境相关的诉讼程序进行相关安排;
        f.透明度(TRANSPARENCY),列出确保公众参与和评论环境法律、措施及政策制定的机制,公开透明的程序等;
       g.双边环境合作(BILATERAL COOPERATION),环境合作可能包括环境信息交流、环境技术合作等;
       h.争端解决机制(DISPUTE SETTLEMENT),包括磋商和/或专家小组解决机制;
       i.多边环境协定(MEAs),对多边环境协定承诺和多边合作框架的表述,认识到多边环境公约在保护环境方面发挥重要作用,各方将促进他们同为缔约方的环境公约的执行;
       j.环境影响评价(ENVIRONMENTAL IMPACT REVIEW),对自由贸易协定环境影响进行定期或不定期评价的规定;
       k.资金机制(FINANCIAL ARRANGEMENT),对资金来源和财务安排的规定。
       除了在环境章节中涵盖传统环保领域的内容外,政府采购、非法伐木、渔业补贴、生物多样性、气候变化以及环境产品与服务等多方面的内容也可能涵盖。
(二)关键议题上主要分歧点
        本部分以美国主导、12个成员参加的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)[4]为例讨论各方在自由贸易协定关键议题上的分歧点。根据2013年11月24日发布的TPP环境章节主席报告提供的关于环境章节的合并文本,TPP包括大约18个条款。谈判方已经达成一致的条款包括:目标、总体承诺、程序性事务、公众参与机会、公众提交、公司社会责任、促进环境绩效的自愿性机制、合作框架、机构安排和外来入侵物种等。仍然存在分歧的条款包括:定义、多边环境协定、咨询/争端解决、贸易和生物多样性、贸易和气候变化、海洋捕捞渔业、保护、环境产品和服务等。关于分歧的具体描述如下:

  • 条款1(定义)分歧:适用范围是否只包括中央政府层面还是也包括省等地方政府;是否强调在一国领土范围;是否与多边环境公约等挂钩。
  • 条款4(多边环境公约)分歧:主要分歧焦点之一。美国提出如果TPP缔约方没能有效采取相关措施履行《关于消耗臭氧层的蒙特利尔议定书》《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《防止船舶造成污染的马波尔协定》则会受到争端解决机制惩罚。澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡和越南都予以反对,认为这是两个体系,不应捆绑在一起。
  • 条款12(咨询/争端解决)分歧:这是本章另一个主要分歧焦点。美国提出咨询过程要与争端解决过程相关联,争端解决要设立仲裁法庭,但其他11个国家都表示反对。
  • 条款13(贸易和生物多样性)分歧:美国不同意此条款,因为美国不是生物多样性公约的缔约方。其他国家没有反对设立此条款。
  • 条款15(贸易和气候变化)分歧:美国和澳大利亚不同意该条款。越南、秘鲁和马来西亚不希望将化石燃料补贴纳入。
  • 条款16(海洋渔业捕捞)分歧:分歧主要围绕渔业补贴,是否并入多边环境协定条款《防止船舶造成污染国际公约》中等展开。美国认为海洋渔业在此条款中是必要的。
  • 条款17(保护)分歧:美国提出TPP谈判方在违法外国法律情况下应采取措施禁止野生动植物贸易。澳大利亚、文莱、智利、日本、墨西哥、马来西亚、秘鲁、新加坡和越南反对现有条款。
  • 条款18(环境产品和服务)分歧:文莱、越南、日本、马来西亚和智利反对现有有些说法。
(三)自由贸易协定中环境内容特点及发展趋势
        通过分析目前自由贸易协定中环境内容,特别是参考较高水平的韩美自由贸易协定(KORUS)以及代表21世纪自由贸易协定发展方向的《跨太平洋合作伙伴协定》(TPP),未来自由贸易协定中的环境议题有以下特点和发展趋势:
1、内容形式以单独设置环境章节为主
        在未来全球自由贸易协定都向着高标准方向发展的背景下,越来越多的自由贸易协定将会选择环境议题单独设章。自由贸易协定的环境内容从序言中原则性表述到单独独立章节,从一句话的独立章节到丰富内容。不但内容数量大大增加,而且内容的实质性和约束性上也会大大增强。主要原因是美国、欧盟、加拿大、新西兰等在引领自由贸易协定谈判,而其政策都有明确规定要在自由贸易协定中单独设置环境章节。据美国贸易代表办公室2014年1月15日发布的公告,美国在自由贸易协定谈判中环境保护问题的立场是:环境保护是美国的一个核心价值观,美国将坚持自由贸易协定中必须包括一个强有力的、可全面执行的环境章节,否则美国将不会达成协议。
2、自由贸易协定的环境影响评价将成为重要内容
        贸易对于环境的影响受到广泛关注,美国、加拿大、欧盟和新西兰通常要对他们参与谈判的自由贸易协定进行环境影响评估。1992年美国率先开展了对北美自由贸易协定的环境影响评价,此后根据1999年美国总统签署的13141指令(Executive Order 13141)以及2000年制定的一系列实施指南对美国拟定签署的双边自由贸易协定均要开展环境影响评价。在美国的引领下,一些国家、地区或国际组织也陆续开展了贸易政策环评实践,开发出10多部贸易政策环评导则,贸易政策环评的理论和方法在国际上已趋于成熟。美国、加拿大和新西兰把评估重点放在考察对各自的国内环境的影响,不过,美国现在也有趋势评估对贸易伙伴国的潜在影响。欧盟着重执行可持续性影响评估,评估的内容除了环境外,还包括经济和社会等可持续发展的综合影响。环境影响评价将成为未来自由贸易协定环境章节中的重要条款。
3、将争端解决和补偿办法列入作为约束性条款
        自由贸易协定一般包括争端解决条款,有的适用于环境章节,有的排除在外。自由贸易协定的争端解决条款通常包含磋商阶段,然后是正式的争端解决。美国参与的大多数自由贸易协定规定应以货币赔偿的形式给不遵守环境保护条款的行为提供补救。在某个参与国没有支付此类赔偿的情形下,作为最后的措施,可以实施暂停关税优惠的处罚。欧盟参与的自由贸易协定将“执行措施”交给审理争端的司法机构决定,其中包括货币赔偿的办法,但不涉及取消关税优惠。有几个自由贸易协定同意由协定下组成的环境委员会就环境议题接受“公共申诉”,这样的申诉可以得出“事实发现”性质的报告,但不能得出任何有法律约束力的结论。在已有的自由贸易协定实践中,韩美、韩欧等已经将争端解决机制嵌入到环境章节,并且并不仅仅停留在磋商层面,面对环境纠纷,发达国家已经打算走得更远,从磋商到专家组再到仲裁等,表明环境纠纷的解决方式已从半司法(软约束)走向了司法(硬约束)的方式。也就是说,环境章节争端解决机制可能建立并从软约束走向硬约束。
4、透明度及公众参与内容将进一步增多
        尽管目前在一些自由贸易协定的单独环境章节中并未包含透明度或公众参与的条款。2002年以来,美国在自贸协定环境章节中都会涉及到透明度以及公众参与议题,例如在美国——澳大利亚自贸协定(2004)中的第19.5条(制度安排及公众参与)、美国——秘鲁自贸协定(2007)中的第18.7条(公众参与机会)等均提到了给予公众参与的机会以及公开透明程序。另外,如韩美、韩欧等高水平自由贸易协定中均已纳入透明度和公众参与条款,而且在谈判中也多次强调这是其核心关注,要求更多公众参与自由贸易协定建设。因此在未来自由贸易协定中,美国将会更加增强环境章节的公开透明程序以及公众参与机制,从而增强第三方监督,使环境章节更加具有可执行性。
5、环境委员会很可能作为机制建立并发挥重要作用
        随着未来自由贸易协定环境内容从宣示性条款走向实质性和有具体义务的条款,谈判之后的实施将需要明确具体的机制和机构落实。而环境委员会的建立将是必要的。从已经实施的自由贸易协定环境委员会来看,环境委员会已经发挥了重要作用。特征是环境委员会中需要有环境部门机构和专家主导或参加。
6、推动环境技术标准的统一,增强环境技术标准的一致性
        在现有框架下,美国认为其以前主导建立的全球贸易规则已经不适应新世纪经贸活动的要求了。例如,在亚太地区存在非关税壁垒,如绿色壁垒等现象严重。美国认为究其主要原因是贸易协定各国的规则和标准不统一,影响了贸易的自由化与便利化。因此,为继续主导地区和全球贸易格局,美国主张实现规则与标准的一致,要求各国把加入自由贸易协定过程当作一个同美国规则看齐的机会,确保自由贸易协定伙伴国运行规则同美国一致,环境标准也不例外。因此,这也将是未来的一大趋势。
7、多边环境协定(MEAs)将在环境章节被重点强调
        多边环境协定几乎是自由贸易协定环境章节中必不可少的内容。之所以在其中强调多边环境协定,主要目的是借助自由贸易协定的约束机制推动多边环境合作及公约履约。为实现可持续发展的目的,加强环境与贸易的关系,多边环境协定在自由贸易协定章节中将会被重点强调,很可能会明确具体的环境公约,并以列表的形式具体列出。在韩美自贸协定中,韩美双方约定环境章节所涵盖的国际公约包括《濒临绝种野生动植物国际贸易公约》《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》《海洋污染公约》《美洲热带金枪鱼公约》《拉萨姆湿地公约》《国际管制捕鲸公约》以及《南极海洋生物资源保护公约》七项。美国一般均要求其自由贸易协定伙伴参加这七项多边环境协定公约。
        除此之外,环境产品与服务的开放程度将增强,环境标准一体化、环境政策执行等也将被进一步强调和突出。在发达国家与发展中国家签订的自由贸易协定中,技术援助、能力建设、资金机制等发展中国家关注的条款在一定时期内也仍会存在。
三、中国自由贸易协定中环境议题发展情况分析
        目前,我国正与五大洲的31个国家和地区建设18个自由贸易区。其中,已经签署自由贸易协定12个,涉及20个国家和地区,分别是中国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛和瑞士自由贸易协定,中国内地与香港、澳门的更紧密经贸关系安排,以及与台湾的海峡两岸经济合作框架协议。
        中国自由贸易协定中的环境议题经历了从低级到高级,内容从简单到复杂的过程。分析目前中国已签署的自由贸易协定,可以发现全部都涉及到环境内容,但涉及环境议题的深度和广度不尽相同,可分为三个层次:第一个层次所有已签署自由贸易协定中都在序言中提及“认识到执行本协定是为了提高生活水平、创造新的工作机会并以与环境保护相一致的方式促进可持续发展”等类似内容以及在服务贸易协定的服务贸易减让表中涉及环境服务贸易开放承诺;第二个层次是在第一个层次基础上在合作章节或技术合作章节涉及到环境合作内容,例如内地与港澳更紧密经贸关系安排、中国-新西兰自由贸易协定等;第三个层次是在第一、二层次基础上涉及到专门环境章节或环境合作附属协定,例如中国-瑞士自由贸易协定。
        基于中国已签署自由贸易协定进行分析,目前中国自由贸易协定中环境议题主要以序言中的原则性表述、环境条款(章节)以及附件等形式出现。
(一)序言中的原则性表述
        根据统计,在中国已经签署和实施的12个自由贸易协定中,有6个自由贸易协定在序言部分涉及环境内容,以中国-新西兰自由贸易协定中的表述为例,其表述如下:
“谨记经济发展、社会发展及环境保护是可持续发展中相互依存、相互加强的组成部分,以及更紧密的经济伙伴关系能够在促进可持续发展方面发挥重要作用。”
其他5个自由贸易协定与以上表述基本一致,均为前半部分援引1995年《马拉喀什建立世界贸易组织协定》对可持续发展的定义,后半部分强调贸易要不能破坏可持续发展为原则。
(二)协定文本中的其他环境条款
        在中国已经签署的12个自由贸易协定,除序言中涉及环境内容外,共有6个自由贸易协定文本中包括环境内容。主要包括在产业合作中,详见表1。
        最早的环境条款出现在《内地与香港、澳门的更紧密经贸关系安排》中,主要涉及的内容如下:
        a.环保产业合作。环保产业合作对于推动两地经济发展和促进两地经贸交流具有重要意义。双方同意加强在环保产业领域的合作,支持两地环保产业共同发展。 
        b.合作机制。在联合指导委员会的指导和协调下,建立有关工作组,加强双方在环保产业领域的合作。
        c.合作内容。加强两地在环保产业合作领域的交流与沟通;在环保产业的法律法规制定和执行方面交换信息;加强在培训、考察等方面的合作;通过展会推介、举办研讨会等多种方式加强两地环保产业领域的合作;探讨进一步促进运营商便利化的合作建议,以支持两地环保产业发展。
        d.其他实体的参与。双方同意支持和协助半官方机构、非官方机构和业界在促进两地环保产业合作中发挥作用。
表1  已建成自贸区协定正文中环境内容概况

序号 自由贸易区 环境内容
1 CEPA(内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排) 环保产业合作—合作机制、合作内容、其他实体的参与
2 中国-智利 序言-认识到执行本协定是为了提高生活水平、 创造新的就业机会、以保护和保持环境的方式促进可持续发展
第十三章 合作 第一百零八条 劳动、社会保障和环境合作-缔约双方应该通过劳动和社会保障合作谅解备忘录和环境合作协定增强缔约双方在劳动、社会保障和环境方面的交流和合作。
3 中国-新西兰 序言-谨记经济发展、社会发展及环境保护是可持续发展中相互依存、相互加强的组成部分,以及更紧密的经济伙伴关系能够在促进可持续发展方面发挥重要作用
第十四章 合作 第一百七十七条 劳动和环境合作—双方应当通过《环境合作协定》,加强双方在劳动和环境问题上的交流与合作。
4 中国-巴基斯坦 序言-认识到执行本协定是为了提高生活水平、 创造新的工作机会并以与环境保护相一致的方式促进可持续发展。
5 中国-秘鲁 序言-认识到执行本协定是为了提高生活水平、创造新的就业机会、减少贫困以及以保护和保持环境的方式促进可持续发展
合作 第一百六十一条 林业和环境保护-在森林资源可持续利用和环境保护方面对缔约双方的公共机构、组织提供建议和技术援助。
6 中国-哥斯达黎加 序言-认识到执行本协定是为了提高生活水平、 创造新的就业机会和促进可持续发展
7 中国-瑞士 序言-意识到经济发展、 社会发展和环境保护是可持续发展中相互依存、相辅相成的组成部分,更紧密的经济伙伴关系可在促进可持续发展方面发挥重要作用;认识到本协定的实施应以促进缔约双方公众福祉为目标,包括提高生活水平,创造新的就业机会和促进与环境保护相一致的可持续发展
第十二章-环境问题  包括背景和目标、多边环境协定和环境原则、促进有利于环境的货物和服务传播、国际论坛合作、双边合作、资源和资金安排实施和协商、审议
8 中国-冰岛 序言-注意到经济发展、 社会发展和环境保护是可持续发展相互依赖、相互促进的组成部分, 更加密切的经济伙伴关系可以在促进可持续发展方面发挥重要作用
第九十六条  劳动和环境保护—双方将根据《中华人民共和国环境保护总局与冰岛共和国环境部环境合作谅解备忘录》进一步加强沟通与合作。
资料来源:作者根据相关资料整理.
(三)单独环境章节
        中瑞自由贸易协定是中国所签署的第一个包含单独环境章节并具有实质内容的自由贸易协定。位居中瑞自由贸易协定的第12章,其名称为“环境问题”(ENVIRONMENTAL ISSUES)。主要包括背景和目标、多边环境协定和环境原则、促进有利于环境的货物和服务传播、国际论坛合作、双边合作、资源和资金安排、实施和协商、审议共8款。
        环境章节重申了双方对以可持续方式促进经济发展和不断提高环境保护水平的意愿。双方一致认为,在实践中通过削弱和降低国内环境法律、法规、政策等已规定的环保标准来鼓励贸易和投资是不合适的,同时,环保标准不应被用作贸易保护主义目的。双方还同意加强合作,规定了双方在环境方面合作的目标、方式、资金安排等内容,重点关注信息和专业知识交流、能力建设和培训、研讨会和讲习班、实习和奖学金、以及关注国际上此方面动态等,以促进有利于环境的货物、服务和技术的传播。
(四)附件中的环境议题
1、环境服务市场开放
        环境服务是中国自由贸易协定服务贸易谈判的重要内容。在双边自由贸易协定谈判中,环境服务市场的开放一直是其他国家和地区对中国的重要要价。总体来看要价主要包括以下内容:一是要求扩大环境服务贸易的范畴;二是在服务贸易提供模式方面取消企业形式限制;三是要求开放服务贸易提供模式中的跨境交付;四是要求开放“环境质量检测和污染源检查”等。
        目前中国在自由贸易协定谈判中对于环境服务部门的开放主要以WTO中做出的承诺为基础。部分自由贸易协定中,如与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、瑞士以及内地与港澳更紧密经贸关系安排的自由贸易协定中已作出了超过在WTO中的承诺,详见表2。
表2 中国已签署自由贸易协定中环境服务市场开放情况

名称 开放部门
(不包括环境质量监测和污染源检查)
市场准入限制 国民待遇限制 备注
中国-东盟 A.污水处理服务(CPC 9401)
B.垃圾处置服务(CPC 9402)
C.废气清理服务(CPC 9404)
D.噪音消除服务(CPC 9405)
E.自然和风景保护服务(CPC 9406)
F.其他环境保护服务(CPC 9409)
G.卫生服务(CPC 9403)
(1)除环境咨询服务外,不作承诺。
(2)没有限制。
(3)允许设立外商独资企业。
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
(1)没有限制
(2)没有限制
(3)没有限制
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
 
中国-新加坡 A.污水处理服务(CPC 9401)
B.垃圾处置服务(CPC 9402)
C.废气清理服务(CPC 9404)
D.噪音消除服务(CPC 9405)
E.自然和风景保护服务(CPC 9406)
F.其他环境保护服务(CPC 9409)
G.卫生服务(CPC 9403)
(1)除环境咨询服务外,不作承诺。
(2)没有限制。
(3)允许设立外商独资企业。
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
(1)没有限制
(2)没有限制
(3)没有限制
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
 
中国-
巴基斯坦
A. 污水处理服务(CPC 9401)
B. 垃圾处置服务(CPC 9402)
C.废气清理服务(CPC 9404)
D. 噪音消除服务(CPC 9405)
G.卫生服务(CPC 9403)
(1)除环境咨询服务外,不作承诺。
(2)没有限制。
(3)允许设立外商独资企业。
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
(1)没有限制
(2)没有限制
(3)没有限制
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
 
E.自然和风景保护服务(CPC 9406)
F.其他环境保护服务(CPC 9409)

 
(1)除环境咨询服务外,不作承诺。
(2)没有限制。
(3)允许设立合资企业,允许外资拥有多数股权。
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
中国-新西兰 A.污水处理服务(CPC 9401)
B.垃圾处置服务(CPC 9402)
C.废气清理服务(CPC 9404)
D.噪音消除服务(CPC 9405)
E.自然和风景保护服务(CPC 9406)
F.其他环境保护服务(CPC 9409)
G.卫生服务(CPC 9403)
(1)除环境咨询服务外,不作承诺。
(2)没有限制。
(3)允许设立外商独资企业。
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
(1)没有限制
(2)没有限制
(3)没有限制
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
新西兰环境服务的承诺不包括水(含人类用水)的收集、净化和供应。
中国-智利 A.污水处理服务(CPC 9401)
B.垃圾处置服务(CPC 9402)
C.废气清理服务(CPC 9404)
D.噪音消除服务(CPC 9405)
E.自然和风景保护服务(CPC 9406)
F.其他环境保护服务(CPC 9409)
G.卫生服务(CPC 9403)
(1)除环境咨询服务外,不作承诺。
(2)没有限制
(3)允许设立外商独资企业。
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
(1)没有限制
(2)没有限制
(3)没有限制
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
 
中国-秘鲁 A.污水处理服务(CPC 9401)
B.垃圾处置服务(CPC 9402)
C.废气清理服务(CPC 9404)
D.噪音消除服务(CPC 9405)
E.自然和风景保护服务(CPC 9406)
F.其他环境保护服务(CPC 9409)
G.卫生服务(CPC 9403)

 
(1)除环境咨询服务外,不作承诺。
(2)没有限制。
(3)允许外国服务提供者仅限于以合资企业形式从事环境服务,允许外资拥有多数股权。
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
(1)没有限制
(2)没有限制
(3)没有限制
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
 
中国–
哥斯达黎加
A.污水处理服务(CPC 9401)
B.垃圾处置服务(CPC 9402)
C.废气清理服务(CPC 9404)
D.噪音消除服务(CPC 9405)
E.自然和风景保护服务(CPC 9406)
F.其他环境保护服务(CPC 9409)
G.卫生服务(CPC 9403)
(1)除环境咨询服务外,不作承诺。
(2)没有限制。
(3)允许外国服务提供者仅限于以合资企业形式从事环境服务,允许外资拥有多数股权。
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
(1)没有限制
(2)没有限制
(3)没有限制
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
 
中国-冰岛 A.污水处理服务(CPC 9401)
B.垃圾处置服务(CPC 9402)
C.废气清理服务(CPC 9404)
D.噪音消除服务(CPC 9405)
E.自然和风景保护服务(CPC 9406)
F.其他环境保护服务(CPC 9409)
G.卫生服务(CPC 9403)
(1)除环境咨询服务外,不作承诺。
(2)没有限制。
(3)允许外国服务提供者仅限于以合资企业形式从事环境服务,允许外资拥有多数股权。
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
(1)没有限制
(2)没有限制
(3)没有限制
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
 
中国-瑞士 A.污水处理服务(CPC 9401)
B.垃圾处置服务(CPC 9402)
C.废气清理服务(CPC 9404)
D.噪音消除服务(CPC 9405)
G.卫生服务(CPC 9403)
(1)除环境咨询服务外,不作承诺。 
(2)没有限制。
(3)允许外资独资。 
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。 
(1)没有限制
(2)没有限制
(3)没有限制
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
 
E.自然和风景保护服务(CPC 9406)
F.其他环境保护服务(CPC 9409)

 
(1)除环境咨询服务外,不作承诺。
(2)没有限制。
(3)允许外国服务提供者仅限于以合资企业形式从事环境服务,允许外资拥有多数股权。 
(4)除水平承诺中内容外,不作承诺。
内地与港澳更紧密经贸关系安排 A.污水处理服务(CPC 9401)
B.垃圾处置服务(CPC 9402)
C.废气清理服务(CPC 9404)
D.噪音消除服务(CPC 9405)
E.自然和风景保护服务(CPC 9406)
F.其他环境保护服务(CPC 9409)
G.卫生服务(CPC 9403)
允许香港服务提供者在内地设立独资企业,提供环保服务。同意广东省审批服务提供者在广东开办环境污染治理设施运营企业资质。 补充协议十
1.香港服务提供者在香港和内地从事环境污染治理设施运营的实质性商业经营,可共同作为评定其在内地申请企业环境污染治理设施运营资质的依据。
2.允许香港服务提供者雇用的合同服务提供者以自然人流动的方式在内地提供本部门或分部门分类项下的服务。
 
 
资料来源:李丽平、原庆丹等. 环境服务贸易发展报告[M]. 北京: 中国环境科学出版社.
2、环境合作附属协定/谅解备忘录
        附属协定指与自由贸易协定同时签署的就其他专门领域进行规定的协定,其法律效力和主协议等同,通常出现在自由贸易协定区文本的附件中。截至2014年2月,中国和自由贸易协定区伙伴共签订了25个《环境合作协定》及《谅解备忘录》,其中大多数是在商谈自由贸易协定之前签署的,也有在自由贸易协定区商谈过程中同时签订的。例如,中国-新西兰自由贸易协定谈判的同时还签订了《环境合作协定》,并且在自由贸易协定的合作章节提及这一协定。
        以中国-新西兰为例,在环境领域,中国和新西兰承诺在各自环境法律及实践的主要目的在于实现环境目标。环境政策应该支持其他领域的政策(包括贸易和发展),从而实现可持续发展。两国重申在1992年里约热内卢地球峰会、2002年世界可持续发展首脑会议以及多边环境协议中所做的国际承诺。关于环境合作问题,中国和新西兰已经就具体领域达成了一个清单,这个清单并不是完全详尽的,它包括了对两国都具有共同利益的领域。这些领域包括:水环境管理、沿海生态保护和污染控制、大气污染控制和监测、提高环境意识,包括环境教育和公众参与、废物管理和处理,包括有害废物、化学品环境管理、环境和贸易以及生物多样性保护。在合作机制方面,根据《环境合作协定》两国将各指派一名协调员,使两国之间有关环境问题的沟通更加便捷。双方将就这些问题不断开展讨论,并将通过磋商和会晤来解决所发生的任何问题。在公众参与方面,《环境合作协定》规定了可以向非政府部门或者相关专家进行咨询或者征询建议。公共及非政府部门的成员也可以提交与协定实施相关事务的意见或者建议。在工作机制方面,《环境合作协定》规定中国和新西兰方面的联络部门分别是各自的环境部门,用于处理和解决双方在环境合作方面的问题,加强在环境事务方面的沟通与合作。
        可是说在签署自由贸易协定的同时或之前签署环境合作附属协定或谅解备忘录是扩大自由贸易协定对环境正面影响,减小自由贸易协定对环境负面影响的有益补充。
四、中国应对自由贸易协定中环境议题的政策建议
        自由贸易协定中加入环境议题已经是大势所趋,不但如此,环境议题在自由贸易协定中所占分量越来越重。未来中国将进一步实施扩大开放战略,环境议题不是要不要谈的问题,而是如何谈的问题。事实上,环境保护议题不仅是整个自由贸易协定的附加值,更是环境保护工作的“催化剂”和“推进器”。为此,基于以上对自由贸易协定环境议题的情况及趋势分析,结合中国目前自由贸易协定区建设情况,建议中国在自由贸易协定中设立环境议题采取积极态度,具体建议如下:
第一,对自由贸易协定开展环境评估。
        美国、加拿大、欧盟等发达国家对其所签署的自由贸易协定都开展了环境评估。我国应借鉴经验,对拟开展或已开展的自由贸易协定开展环境评估:一是评估对象为自由贸易协定所涉国,例如对于中韩自由贸易协定,评估中国和韩国;二是评估内容为贸易变化和规则变化对环境的影响;三是评估方式为预评估和后评估。对尚未签署的实施预评估,根据评估情况对自由贸易协定文本提出意见和建议;对已签署的实施后评估。将评估结果作为自由贸易协定调整的重要依据。
第二,重视自由贸易协定的实施,尽快建立自由贸易协定环保示范园。
        开展自由贸易协定环境谈判不能脱离实际,建造空中楼阁;自由贸易协定环境条款实施最终需要落实、落地,因此,不能重谈判、轻实施。中国—瑞士自由贸易协定已经签署,2014年7月实施。因此,急需考虑建立自由贸易协定环保示范园。自由贸易协定环保示范园具有自由贸易协定环保谈判的基础研究、政策制定、谈判支撑和实施等功能,将对自由贸易协定的谈判和实施发挥极其重要的作用。
第三,尽早谋划国内相应政策调整和机制安排。
        自由贸易协定中都涉及环境公约履约和执行,争端解决机制适用,设立环境合作委员会机构等问题,协定实施需要国内机构安排和政策予以调整,应未雨绸缪。一是,设立环境合作委员会秘书处,指定专门专家进入环境合作委员会;二是,对某些调整的政策提前进行调整,例如研究环境服务负面清单模式;三是,对环境公约国内履行进行梳理和分析,分析其适用于争端解决机制的可行性。
第四,加强人才队伍建设,深化自由贸易协定环境议题的基础研究和战略研究。
        环境与贸易谈判涉及环境政策、环保产业、环境标准、争端解决、信息公开、生物多样性等多项内容。这些内容涉及面广、专业性强、影响深远。为此,必须加强人才队伍建设和深化研究内容。一是建立和加强环境与贸易人才培养和合作机制,加紧培养一支精环境、会外语、懂贸易的复合型、稳定的人才队伍,建立政府官员、学者和企业代表等共同参与的合作机制;建议构建国际专家网络,积极参加相关国际讨论,加强沟通和交流,例如参加OECD组织的每年一次的“区域贸易协定与环境”国际研讨会等。二是加强自由贸易协定环境议题的基础研究、政策研究和战略研究,系统开展自贸区关于环境与贸易基础性、深度性研究,包括环境与贸易理论研究、贸易政策环境影响评价方法论研究;开展环境议题内容的利弊分析、可行性分析、影响研究等应用性研究;以及开展自由贸易协定中环境议题设置的顶层设计及路线图等战略研究。
 
参考文献
[1] 李丽平, 原庆丹等. 环境服务贸易发展报告[M]. 北京: 中国环境科学出版社.
[2] 李丽平, 张彬, 陈超, 赵嘉, 肖俊霞.加快自贸协定环境保护议题谈判. 中国环境报. 2014-01-24.
[3] 李丽平. 促进环境与贸易协调 构建绿色贸易体系[J]. 环境经济. 2012(6).
[4] IISD. Environmental Goods and Services Negotiation at the WTO: Lessons from Multilateral Environmental Agreements and Eco-labels for Breaking the impasse. March 2010.
 



[1] 李丽平,环境保护部环境与经济政策研究中心国际环境政策研究所,副所长/副研究员。
[2] 张彬,环境保护部环境与经济政策研究中心国际环境政策研究所,博士。
[3] 陈超,环境保护部环境与经济政策研究中心国际环境政策研究所,助研。
[4]这12个成员是美国、文莱智利新西兰新加坡、澳大利亚、秘鲁、马来西亚、越南、日本、墨西哥、加拿大。

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