政府绿色采购程序
时间： 2016-01-12
政府采购程序是我国政府采购过程当中必须遵循的法定程序，是政府采购顺利进行和完成的关键。对政府采购程序进行绿化设计，将绿色采购的思想纳入政府采购程序中，构建出明确、规范、完备、严密的政府绿色采购程序，也是推行政府绿色采购的关键所在。
政府采购程序是表现政府工作顺序、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式，是实施政府采购的行为规范，是实施政府采购监督管理的基础。一般情况下，政府采购活动起始于政府采购主体对产品或服务的需求，结束于使用机关对所购物品的消费和处置或对采购服务的支付完毕。具体包括下列主要步骤：编制政府采购预算、确定政府采购计划、选择采购方式并组织采购、订立及履行采购合同、验收、结算付款、产品分配和使用。
图1政府采购程序简图与绿色采购设计
我国政府绿色采购程序设计，是以政府采购程序为基础，在政府采购程序几个关键节点中加入绿色采购的价值、技术和方法，完成对绿色产品和绿色供应商的选择，从而实现政府采购的可持续性。如图所示，按照政府采购的基本程序，我国的政府绿色采购程序主要从以下几个方面进行绿化：
1．编制政府采购预算
1.1政府采购预算
政府采购预算是指政府在一个财政年度内为满足公共需要，为各预算单位实施采购货物、工程或服务的计划。它反映预算单位年度政府采购项目及资金计划，是财政部门预算的重要组成部分。政府采购作为政府的重要支出计划，反映政府预算中用于货物、工程或服务采购项目的开支，规定了政府在预算年度内的活动范围、方向和重点。政府采购预算由部门单位采购预算和财政采购预算组成，政府采购预算在年度政府预算或部门预算编制时同时编报。《政府采购法》第六条明确规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行。也就是说，经过财政部门审核和法定程序批准的预算具有法律效力，具有资金保障，必须得到执行。
编制政府采购预算是一项复杂而细致的工作，预算编制程序通常采取自下而上的方法和“两上两下”的程序。具体程序包括：
第一步：“一上”即由下至上逐级填报、汇总政府采购预算草案申请。负有编制部门预算职责的部门在编制部门预算时，按照财政部门规定的部门预算表格及政府采购预算表格和要求，将本财政年度政府采购的项目及资金来源渠道预算列出，汇总报财政部门审核。
第二步：“一下”即由上至下审核、修改政府采购预算。财政部门接到各部门的政府采购预算后，结合核定的各部门的支出控制数以及专项支出预算一起审核，在审核的基础上重新编制各部门政府采购预算，并将重新编制的政府采购预算下达给各采购人征求意见。
第三步：“二上”即由下至上重新编制政府采购预算。各单位根据财政部门下达的预算控制数，结合本单位预算年度收支情况，调整政府采购预算，编制正式部门预算，并提出具体采购项目预算金额及实施时间。
第四步：“二下”即由上至下批复下达政府采购预算。财政部门将各单位包括政府采购预算在内的部门预算汇总，编入本级的财政预算。
政府采购预算的主要内容包括：单位、科目编号、单位代码、单位名称；采购品目：采购商品的名称；采购数量：本年度计划购置的该商品的总数量；市场单价：拟购置的商品当前的市场平均价格；政府采购预算资金：采购数量与市场单价的乘积。财政部门根据财政采购预算和单位采购预算，将采购项目和采购资金来源分类汇总，构成本级的政府采购预算。预算编制完成后，编制政府采购计划。
1.2政府采购预算绿化
绿色的最理想状态是从源头控制，而政府采购的源头控制就是采购预算。如上所述，我国政府采购预算的编制已经具备了规范性、公开性和程序化的特点，而且已经形成了严格的审核机制，对政府采购预算进行绿化，能够对政府采购起到很好的约束和控制作用。具体措施包括：
（1） 政府采购预算编制时，根据历年采购记录对预算进行分析，减少不必要的采购预算，从源头减少政府采购对环境的影响；
（2） 在政府采购预算中，规定绿色采购预算的最低比例；
（3） 在政府采购预算审核过程中，根据（1）、（2）的要求进行绿色审核；
目前，关于政府采购预算绿化的实践尚未展开，但是在政府采购预算编制阶段就纳入绿色采购思想，对实现源头控制具有重要意义，值得推广。
2．确定政府采购计划
2.1政府采购计划
政府采购计划是指采购实体为了满足自身的特定业务需要，根据政府采购预算，按照政府采购目录或类别汇编的反映各采购单位需求情况及其实施要求的计划。政府采购计划是政府采购预算的具体实施方案，也是年度政府采购执行和考核的依据。
政府采购计划分为政府集中采购计划、部门集中采购计划和分散采购计划三部分。其内容包括品目代码、品目名称、计量单位、单价、采购数量、采购预算、资金来源构成、需求时间、建议采购方式等。
政府采购计划的编制主要有四个步骤：
第一步：各部门在年度政府采购预算批复后规定的时间内，向财政部门提交纳入集中采购目录的详细采购计划。主要内容包括：采购项目、采购项目的资金来源、采购数量及技术规格、采购项目起止时间等以及其他必须载明的事项。
第二步：各部门的政府采购计划由财政业务主管部门审核、汇总后，提交政府采购监督管理部门。
第三步：政府采购监督管理部门审核、汇总、编制政府采购计划，并批复给采购人。
第四步：政府采购监督管理部门具体组织、委托政府采购机构实施年度政府采购计划。
政府采购管理部门在一定时间内，依法对报送的政府采购计划进行审核，并向各部门批复政府采购计划。政府采购计划审核的内容主要有：（1）政府采购计划是否符合规定的填报要求；（2）采购需求时间、采购预算是否合理，采购形式是否合法；（3）采购方式的选择是否符合《政府采购法》的规定；（4）采购项目的品目分类、排列顺序是否符合规定。
政府采购计划一经批复，原则上不做调整。计划执行过程中，如发生采购项目变更、终止、追加或减少调整计划的，必须按计划编制程序报批。
2.3政府采购计划绿化
绿化措施：
（1） 国家禁止采购的，一律不得列入采购计划。今后应完善“国家禁止采购产品清单”，将那些环境影响大、能耗大、落后工艺等“非绿色产品”阻隔在采购计划之外；
（2） “绿色产品”优先列入采购计划。将符合“中国环境标志产品政府采购清单”、“中国节能产品政府采购清单”的产品优先列入采购计划。今后应进一步完善“清单”内容，扩大“绿色产品”范围。
（3） 将产品的“绿色指标”作为技术参数纳入采购计划中。采购单位编写采购计划时，可以将能效比、再生材料比例、可回收材料比例等“绿色指标”作为技术参数指标纳入采购计划中，同时，针对不同类型产品特点，制定产品的绿色指标和标准，以便于采购单位选择。
3．选择采购方式
我国《政府采购法》第七条规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合，集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定，其方式是将属于集中采购范围的采购项目或品目编制成集中采购目录，以政府文件或政府转财政部门文件的形式予以公布。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。
政府采购采用以下方式：（一）公开招标，（二）邀请招标，（三）竞争性谈判，（四）单一来源采购，（五）询价，（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，其中，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。采购人或者集中采购机构在确定采购任务后，首先应客观计算采购资金总额，确定合法、合适的采购方式。
3.1招标性政府采购程序
招标性采购是指通过招标的方式，邀请所有潜在的供应商参加投标，采购单位通过某种事先确定并公布的标准从所有投标中评选出中标供应商，并与之签订合同的一种采购形式。我国《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三条规定，货物服务招标分为公开招标和邀请招标。公开招标，就是指采购单位依法以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标。邀请招标，是指招标采购单位依法从符合相应资格条件的供应商中随机邀请三家以上供应商，并以投标邀请书的方式，邀请其参加投标。公开招标采购方式是明确规定的最主要的采购方式。
我国对于货物服务采购项目的招标非常严格，只要达到公开招标数额标准的，必须采用公开招标方式，如果有特殊情况需要采用公开招标以外方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门的批准。同时，为了防止招标单位规避法律，规定了招标采购单位不得将应当以公开招标方式采购的货物和服务化整为零或者以其他方式规避公开招标采购。
3.1.1公开招标
公开招标采购方式是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或其他组织投标。公开招标是我国政府采购的主要采购方式。
公开招标的基本程序包括：
（1） 编制招标文件。招标人应当根据招标项目的特点和需求编制招标文件。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十八条规定，招标文件包括以下内容：(1)投标邀请；(2)投标人须知，包括密封、签署、盖章要求等；(3)投标人应当提交的资格、资信证明文件；(4)投标报价要求、投标文件编制要求和投标保证金交纳方式；(5)投标项目的技术规格、要求和数量，包括附件、图纸等；(6)合同主要条款及合同签订方式；(7)交货和提供服务的时间；(8)评标方法、评标标准和废标条款；(9)投标截止时间、开标时间及地点；(10)省级以上财政部门规定的其他事项。同时，招标人应当在招标文件中规定并标明实质性要求和条件。招标文件规定的各项技术标准应当符合国家强制性标准。招标文件不得要求或者标明特定的投标人或者产品，以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容。
（2） 发布招标公告。采用公开招标方式采购的，招标人必须在政府及市招标投标管理中心指定的政府采购信息发布媒体上发布招标公告。招标公告应当包括以下主要内容：(1)招标人的名称、地址和联系方法；(2)招标项目的名称、工程概况等；(3)招标人对投标人的资格要求及属于资格预审的必要合格条件；(4)报名及递交资格预审文件的时间、地点和要求及确定潜在投标人的方法等。
（3） 供应商资格审查。我国《政府采购法》第二十三条规定，采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。资格审查阶段既可以在招标采购之前进行，即在投标人进行投标申请时对其审查，叫资格预审，也可以在评标时进行，叫资格后审。供应商资格审查包括基本资格审查和专业资格审查两部分，其中基本资格审查条件包括：①具有独立承担民事责任的能力。②具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度。③具有履行合同所必需的设备和专业技术能力。④有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录。⑤参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录。⑥法律、行政法规规定的其他条件。专业资格审查主要是结合采购项目的具体特地和特定要求，从供应商的资质状况及许可证情况、代理及授权情况和产品质量检测认证情况、经验和商业信誉情况、人员及专业技术能力情况、机械设备以及财务状况和售后服务情况等方面，审查供应商是否具有相应的专业资格。
（4） 投标。投标人应当按招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的要求和条件做出实质性响应。投标人根据招标文件载明的标的实际情况，拟在中标后将中标项目的非主体、非关键性工作交由他人完成的，应在投标文件中载明。投标要求投标人之间不得相互串通投标报价，不得妨碍其他投标人的公平竞争，不得损害招标人或者其他投标人的合法权益。投标人不得以向招标人、评标委员会成员行贿或者采取其他不正当手段谋取中标。
（5） 开标。开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行。开标地点应为招标文件中预先确定的地点。开标由招标人主持，采购人、投标人和有关方面代表参加。招标人在开标前，应当通知同级纪检部门及有关部门，财政部门及有关部门可以视情况到现场监督开标活动。开标时，应当由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由招标工作人员当众拆封，宣读投标人名称、投标价格、价格折扣、招标文件允许提供的备选投标方案和投标文件的其他主要内容。未宣读的投标价格、价格折扣和招标文件允许提供的备选投标方案等实质内容，评标时不予承认。开标过程应当由招标人指定专人负责记录，并存档备查。
（6） 评标。开标后，评标工作由招标人负责组织，具体评标事务由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会成员名单原则上应在开标前确定，并在招标结果确定前保密。采购人不得以专家身份参与本部门或者本单位采购项目的评标。采购代理机构工作人员不得参加由本机构代理的政府采购项目的评标。评标委员会由采购人代表和有关技术、经济等方面的专家组成，其中，招标人就招标文件征询过意见的专家，专家必须回避，不得再作为评标专家参加评标。
评标方法很多，采用的具体方法取决于招标文件中规定的评标标准，但总的说来，可以分为四种方法：打分法、价格评标法、综合评分法、寿命周期成本法等。①打分法。这是投标中最普遍使用的一种方法，采购实体或招标代理机构将需要考虑的各项评比因素，如货物的质量、服务、工期等各个因素，按照这些因素的重要程度和所占比例进行量化确定分值，对逐个因素进行打分。②价格评标法，是指以价格为主要因素确定中标候选供应商的评标方法，即在全部满足招标文件实质性要求前提下，以预算额以内最合理报价进行评标。需要注意的是，这并不是指最低报价，而是指最低评标价。③综合评分法，是指按照招标文件中规定的各项因素进行综合评审后，以评标总得分最高的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。这是在价格的基础上考虑其他因素的一种方法。其考虑的主要因素包括： 运费、交货期、零配件的供应及售后服务、货物性能、生产能力等各个方面。④寿命周期成本法，通过计算采购项目有效使用期间的基本成本来确定最优标的方法。通过在标书报价上加上一定年限内运行的各种费用，再减去运行一定年限后的残值。寿命周期成本最低的投标为最优标。
（7） 定标。采购人或者采购代理机构应当在评标结束将评标报告送采购人。采购人应当在收到评标报告后按照评标报告中推荐的中标候选供应商顺序确定中标供应商；也可以事先授权评标委员会直接确定中标供应商。中标供应商确定后，招标人应当将中标结果在所在市招标投标管理中心指定的政府采购信息发布媒体上公告。公告内容应当包括招标项目名称、中标供应商名单、招标人的名称和电话。在发布中标公示期后，招标人应当向中标供应商发出中标通知书，中标通知书对采购人和中标供应商具有同等法律效力。中标通知书发出后，采购人改变中标结果，或者中标供应商放弃中标，应当承担相应的法律责任。
公开招标程序绿化：
（1） 供应商资格审查绿化——绿色供应商选择
供应商资格审查时，在满足基本审查条件和专业审查条件的基础上，可采取如下绿化措施：
A. 是否通过ISO14001认证，是否通过清洁生产认证，这一措施目前已被广泛应用；
B. 是否通过RoHS认证；
C. 企业节能减排实施情况，是否零排放；
D. 企业是否进行绿色采购；
E. 万元产值能耗
F. ……
为增强绿色供应商竞争力，更好地实行政府绿色采购，对提供绿色产品的供应商的一般审查条件适当放宽。目前，辽宁省已经出现类似做法。
（2） 评标过程绿化
A. 绿色产品选择
a) 是否属于“清单”产品，这一措施目前已被广泛应用；
b) 是否是环境标志性产品，或是通过某项认证；
c) 是否可重复使用；
d) 是否可回收利用，是否含再生材料；
e) 能效比，使用寿命，无有毒有害物质；
f) ……
B. 评标方法绿化
a) 专家评分时，绿色产品给予一定比例的加分，这一措施目前已被广泛应用；
b) 在现有寿命周期成本法的基础上，扩大评价范围，建立起综合全面考虑生命周期环境影响的评估方法；
c) 建立供应商与产品综合评估方法，实现对供应商和产品的综合考虑。
（3） 增加环境专家作为政府采购评审专家；
（4） 应开发绿色产品和绿色供应商评估的指标体系和标准，为政府绿色采购提供技术支持。
3.1.2邀请招标
我国《政府采购法》第二十九条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购：（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。同时，我国《政府采购法》第三十四条规定，货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书（可以选择绿色供应商，对其邀请进行投标）。特别是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》更是对其做出了明确而具体的规定。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十五条规定，采用邀请招标方式采购的，招标采购单位应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体发布资格预审公告，公布投标人资格条件，资格预审公告的期限不得少于七个工作日。投标人应当在资格预审公告期结束之日起三个工作日前，按公告要求提交资格证明文件。招标采购单位从评审合格投标人中通过随机方式选择三家以上的投标人，并向其发出投标邀请书。
邀请招标的其他程序与公开招标基本相同，因此对于邀请招标采购的绿色设计也参考公开招标。
3.2非招标性采购
非招标性采购是指除招标采购方式以外的采购方式。非招标性采购方式很多，包括国内或国外询价采购、单一来源采购、竞争性谈判采购等。
3.2.1竞争性谈判采购
竞争性谈判采购是指采购实体通过与多家供应商进行谈判，最后从中确定中标供应商的一种采购方式。我国《政府采购法》第三十条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购：（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（4）不能事先计算出价格总额的。
根据《政府采购法》第三十八条的规定，竞争性谈判采购的主要程序如下：
（1） 成立谈判小组。谈判小组应当由采购人的代表和有关专家共3人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的2/3。
（2） 制定谈判文件。谈判文件应当明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评定成交的标准等事项。
（3） 确定邀请参加谈判的供应商名单。谈判小组应当从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于3家的供应商参加谈判，并向其提供谈判文件。
（4） 进行谈判。谈判小组所有成员应当集中与单一供应商分别进行谈判。在谈判中，谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资格、价格和其他信息。谈判文件有实质性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商。
（5） 确定成交供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。
竞争性谈判采购程序绿化：
见公开招标程序绿化部分。
3.2.2询价采购
询价采购是指采购实体向国内外有关供应商（通常不少于3家）发出询价单，让其报价，然后在报价的基础上进行比较，并确定中标供应商的一种采购方式。
我国《政府采购法》第四十条规定了询价采购程序，包括：
（1） 成立询价小组。询价小组应当由采购人的代表和有关专家共3人以上的单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的2/3。询价小组应当对采购项目的价格构成和评定成交的标准等事项作出规定。
（2） 确定被询价的供应商名单。询价小组应当根据采购需求，从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于3家的供应商，并向其发出询价通知书让其报价。
（3） 进行询价。在进行询价时，询价小组应当要求被询价的供应商一次报出不得更改的价格。
（4） 确定成交供应商。采购人应当根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有被询价的未成交的供应商。
询价采购程序绿化：
（1） 给予绿色产品一定的价格补贴或优惠政策，如允许绿色产品有20%的差价；
（2） 供应商和产品选择见公开招标的评标过程绿化。
3.2.3单一来源采购
单一来源采购即没有竞争的采购，是指达到了竞争性招标采购的金额标准，但所采购的商品来源渠道单一或属于专利，首次制造，合同追加，原有项目的后续扩充等特殊情况。
我国《政府采购法》第三十一条规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。从该条文可以看出，我国对适用单一来源采购的条件是非常严格的。
考虑到适用单一来源采购方式法定情形的特殊性，《政府采购法》没有设定单一来源采购的具体程序。但为了防止增加不必要的采购成本和腐败现象的发生，保证单一来源采购质量，《政府采购法》针对单一来源采购方式缺乏竞争性的特点，对实施单一来源采购提出了基本要求。《政府采购法》第三十九条规定，采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循《政府采购法》规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。
单一来源采购程序绿化：
在政府绿色采购过程中，对于单一来源的采购，应当通过政策导引、经济激励等方式，鼓励供应商主动对产品进行绿色设计，进行相关环境认证，以便产品达到绿色产品要求，从而使政府采购在即使只有一个供应商的情况下，也能实现绿色采购的目的。
4．采购合同的管理监督
对于政府采购来说，采购合同的管理阶段也是至关重要的，采购人对供应商采购合同的执行情况的管理，直接关系到政府采购最终的顺利完成。其包括以下几个方面：
首先，采购人和供应商必须按照签订的采购合同，履行各自的权利和义务，确保双方之间的诚实信用，并最终完成采购任务、达到政府绿色采购的目的。
其次，采购人对供应商提供的货物的验收。验收是确保货物质量的必要阶段，是对供应商的有效监督。对货物的验收必须严格按照合同约定办理，对于绿色采购的要求的条件更要严格把关。这是实现政府绿色采购目的的关键。
第三，付款阶段。采购人验收合格后，应当按照合同的约定，支付采购资金给予供应商。
最后，采购完成后，每完成一个采购项目，要及时将采购文件进行整理，交内部有关机关保存，并接受财政等部门的监督检查。
监督管理阶段绿化设计：
采购完成后，在产品分配和使用过程中采取的绿化措施包括：
（1） 对绿色采购产品的使用状况、售后服务和废弃处置情况进行调查和评价，根据调查结果对绿色供应商及绿色产品进行评价，并将调查结果向采购人员、采购主管部门和供应商进行反馈；
（2） 对绿色采购理念进行宣传，推广绿色消费行为，倡导节约、简朴的工作方式，以提高使用者环境意识。
本章小结
政府采购程序是政府采购过程中必须遵守的行为准则。我国的《政府采购法》明确规定了政府采购过程中应当遵循的一系列程序，并且按照采购方式的不同，分别规定了不同的采购程序，为我国政府采购的公开透明、公平竞争以及公正和诚实奠定了基础。因为，只有程序上的公开透明，才能保证政府采购结果的公正和合理，为我国财政资金使用寻求合理途径，同时，也为政府采购过程中为各方面的监督提供了依据。但是，我们必须清楚地认识我国政府采购法律程序中的不足，即对于“绿色”的考量不足，导致我国的政府采购在建设环境友好型社会和可持续发展的过程中并没有起到应有的激励和推动作用，对此应加以重视。因此，能否将绿色采购的标准、技术和方法成功地融入政府采购程序之中，已经成为确保政府绿色采购有效实施的关键所在。
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