生产者责任延伸制度：延伸到哪儿才算够
时间： 2016-01-08 来源：中国经济导报
1988年，生产者责任延伸的概念首次提出，它将生产者的责任延伸到产品的整个生命周期，特别强调生产者对产品的回收、循环和最终处置的责任。作为一种科学的环境保护战略，它被各国广泛接受和推广。
2005年4月1日，修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》正式实施。这部法律第十五条明确规定，产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染。
时至今日，距离我国立法规定生产者责任延伸已经10年了，距离这个概念提出已经27年了，可这项制度在我国的具体实施进程却步履艰难，原因何在？
经济因素导致低附加值废弃物变为“废物”
生产者责任延伸制度是当今许多工业化国家循环经济法律制度中的重要制度之一。
中国社会科学院中国循环经济与环境评估中心主任齐建国告诉中国经济导报记者，过去由于我国经济超高速发展，资源供给不足，价格持续高涨，利用废弃物回收制造的再生资源价格很高，废弃物回收和制造再生资源的企业可以获得较高的经济效益，再加上政府对资源再生利用的环境管制较松，再生资源制造企业的环境成本较低，市场自发地解决了固体废弃物的再生利用问题。“但是随着经济发展速度的降低，市场对再生资源的需求增长减缓，国际上的资源价格大幅度下降，两个因素叠加，使得再生资源价格大幅度下降，而国家对环境管制日益严格，又使得利用废弃物制造再生资源的环境保护成本不断提高，再加上工资成本的不断上升，废弃物回收利用企业已经难以获取经济效益。其结果是，过去可以作为再生资源原料获取经济效益的废弃物失去了市场价值，没有市场价值的废弃物就真正变成了废物。”
利乐大中国区副总裁牟晓燕也表示，在包装废弃物领域，其生产者责任延伸体系有可能仅包括家庭包装废弃物，也有可能覆盖所有包装（包括商用和运输包装），但是每个国家无一例外地都将所有包装类型纳入立法范围，而不是仅仅局限于低附加值或回收利用率较低的包装类型。
回收难仍是企业面临的一大问题
“据利乐全球总部的研究报告表明，全球约40个国家将包装废弃物监管列入其市政固体废弃物管理总体监管框架的一部分，以减少废弃物填埋，提高回收利用率。”牟晓燕告诉中国经济导报记者，在制定生产者责任延伸包装废弃物立法的大多数国家中，由市政部门负责确保对家庭和商业设施产生的可回收利用和不可回收利用废弃物进行分开收集，并以无害化的方式处置不可回收利用的市政固体废弃物。
然而，作为包装行业的领头企业，利乐也同样面临着回收难的问题。牟晓燕表示，利乐虽已经实现了包装材料100%的可回收利用性，而且已经与北京、上海、杭州、深圳、山东等地十余家专门从事饮料纸盒包装回收再利用的企业建立了深度合作，但目前在中国面临的最大困难是难以有效、可靠地获得废弃的饮料包装进行再生利用，即消费后的饮料纸盒包装的分类收集存在着比较突出的问题。
众所周知，要成功地实现将消费后的饮料纸盒包装交给再生利用的企业，这中间涉及非常多的环节，首先要求消费者能在家里将废弃物进行分类，其次，在社区需要有相应不同类别的废弃物分类收集设施，最后，在市政清运过程中也必须保证这些分好类的废弃物能够分开进行运输。但目前在国内的现状是，消费者通常将饮料包装废弃物直接混在厨余垃圾当中，导致再生利用成本的增加，并很难制成高品质的再生产品；同时，大部分社区现阶段实行可回收与不可回收的垃圾分类方式，但由于垃圾分类教育的缺失，从而并没有真正实现有效的分类投放；此外，在部分城市，环卫等部门经常将可回收与不可回收这两种类别废弃物混在一起收集，并最终进行填埋和焚烧处理。“所有以上的客观情况致使饮料包装废弃物的分类收集变得十分困难，这也是一个全方位的挑战，需要政府、消费者、企业和非营利性组织等一起携手共同努力来系统性地解决这一难题。”牟晓燕说。
生产者的责任制度还需政府加把劲
发展循环经济是我国经济社会发展的一项重大战略，然而，我国目前的法律、法规中已经含有生产者责任延伸制度的一些条文或思想，但由于不明确、不完善、可操作性不强、缺乏普遍的刚性约束而收效甚微。
齐建国指出，我国在2009年起执行的《中华人民共和国循环经济促进法》中，未明确规定由生产者担负对其产生的废弃物进行回收和循环利用的延伸责任，仅对强制回收产品的生产写明了生产者责任。他认为，到2014年为止，我国全面的生产责任延伸制度仍然在研究过程之中。“在实践中，只在废旧电器电子产品等少数领域实施了带有生产者责任性质的处理基金制度。”
齐建国表示，未来我国应在废旧电器电子产品处理基金制度基础上，针对电器电子产品、轮胎、汽车、家具等大宗高值消费品和餐厨垃圾、包装物等量大面广的产品，尽快实施生产者责任延伸制度。“首先，需要对所有固体废弃物中哪些适合于实行生产者责任延伸进行定量化的研究，选择最适合实施生产者责任的产品实施生产者责任延伸制度，以便实现固体废弃物循环利用与安全处置的成本最小化。其次，要全面研究用什么样的方式让生产者承担责任。例如，针对不同类型的产品可分别实行押金制、基金制、生产者直接回收处理制等不同方式。为了真正使所有物质产品废弃后被高效率循环利用和安全处置，我们需要针对具体不同性质的不同种类产品制定一系列具有强制性的法律法规。”
牟晓燕也提出了一些期望：首先建议政府制定全面废弃物管理的措施，提高所有消费废弃物的回收利用，而不是把包装废弃物单独割裂开来进行管理。同时，也需要为废弃物管理服务提供充足的资金保障。
其次，建议政府鼓励回收利用解决方案的开发和再生利用产能的建立，保护此方面先进企业既有的促进包装废弃物回收利用的投资。
再次，建议政府推进实施在源头有效分离可回收废弃物，并进行单独收集和二次分类。目前，通过宣传教育提高居民意识，向家庭征收废弃物管理服务费双管齐下的做法，其有效性在其他国家已经得到验证。
最后，政府有关部门有效执法是成功的关键。废弃物管理和回收的责任应明确分配给相关政府机构并协调其工作，以实现真正的全面废弃物管理和最大程度的资源再生利用。
2005年4月1日，修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》正式实施。这部法律第十五条明确规定，产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染。
时至今日，距离我国立法规定生产者责任延伸已经10年了，距离这个概念提出已经27年了，可这项制度在我国的具体实施进程却步履艰难，原因何在？
经济因素导致低附加值废弃物变为“废物”
生产者责任延伸制度是当今许多工业化国家循环经济法律制度中的重要制度之一。
中国社会科学院中国循环经济与环境评估中心主任齐建国告诉中国经济导报记者，过去由于我国经济超高速发展，资源供给不足，价格持续高涨，利用废弃物回收制造的再生资源价格很高，废弃物回收和制造再生资源的企业可以获得较高的经济效益，再加上政府对资源再生利用的环境管制较松，再生资源制造企业的环境成本较低，市场自发地解决了固体废弃物的再生利用问题。“但是随着经济发展速度的降低，市场对再生资源的需求增长减缓，国际上的资源价格大幅度下降，两个因素叠加，使得再生资源价格大幅度下降，而国家对环境管制日益严格，又使得利用废弃物制造再生资源的环境保护成本不断提高，再加上工资成本的不断上升，废弃物回收利用企业已经难以获取经济效益。其结果是，过去可以作为再生资源原料获取经济效益的废弃物失去了市场价值，没有市场价值的废弃物就真正变成了废物。”
利乐大中国区副总裁牟晓燕也表示，在包装废弃物领域，其生产者责任延伸体系有可能仅包括家庭包装废弃物，也有可能覆盖所有包装（包括商用和运输包装），但是每个国家无一例外地都将所有包装类型纳入立法范围，而不是仅仅局限于低附加值或回收利用率较低的包装类型。
回收难仍是企业面临的一大问题
“据利乐全球总部的研究报告表明，全球约40个国家将包装废弃物监管列入其市政固体废弃物管理总体监管框架的一部分，以减少废弃物填埋，提高回收利用率。”牟晓燕告诉中国经济导报记者，在制定生产者责任延伸包装废弃物立法的大多数国家中，由市政部门负责确保对家庭和商业设施产生的可回收利用和不可回收利用废弃物进行分开收集，并以无害化的方式处置不可回收利用的市政固体废弃物。
然而，作为包装行业的领头企业，利乐也同样面临着回收难的问题。牟晓燕表示，利乐虽已经实现了包装材料100%的可回收利用性，而且已经与北京、上海、杭州、深圳、山东等地十余家专门从事饮料纸盒包装回收再利用的企业建立了深度合作，但目前在中国面临的最大困难是难以有效、可靠地获得废弃的饮料包装进行再生利用，即消费后的饮料纸盒包装的分类收集存在着比较突出的问题。
众所周知，要成功地实现将消费后的饮料纸盒包装交给再生利用的企业，这中间涉及非常多的环节，首先要求消费者能在家里将废弃物进行分类，其次，在社区需要有相应不同类别的废弃物分类收集设施，最后，在市政清运过程中也必须保证这些分好类的废弃物能够分开进行运输。但目前在国内的现状是，消费者通常将饮料包装废弃物直接混在厨余垃圾当中，导致再生利用成本的增加，并很难制成高品质的再生产品；同时，大部分社区现阶段实行可回收与不可回收的垃圾分类方式，但由于垃圾分类教育的缺失，从而并没有真正实现有效的分类投放；此外，在部分城市，环卫等部门经常将可回收与不可回收这两种类别废弃物混在一起收集，并最终进行填埋和焚烧处理。“所有以上的客观情况致使饮料包装废弃物的分类收集变得十分困难，这也是一个全方位的挑战，需要政府、消费者、企业和非营利性组织等一起携手共同努力来系统性地解决这一难题。”牟晓燕说。
生产者的责任制度还需政府加把劲
发展循环经济是我国经济社会发展的一项重大战略，然而，我国目前的法律、法规中已经含有生产者责任延伸制度的一些条文或思想，但由于不明确、不完善、可操作性不强、缺乏普遍的刚性约束而收效甚微。
齐建国指出，我国在2009年起执行的《中华人民共和国循环经济促进法》中，未明确规定由生产者担负对其产生的废弃物进行回收和循环利用的延伸责任，仅对强制回收产品的生产写明了生产者责任。他认为，到2014年为止，我国全面的生产责任延伸制度仍然在研究过程之中。“在实践中，只在废旧电器电子产品等少数领域实施了带有生产者责任性质的处理基金制度。”
齐建国表示，未来我国应在废旧电器电子产品处理基金制度基础上，针对电器电子产品、轮胎、汽车、家具等大宗高值消费品和餐厨垃圾、包装物等量大面广的产品，尽快实施生产者责任延伸制度。“首先，需要对所有固体废弃物中哪些适合于实行生产者责任延伸进行定量化的研究，选择最适合实施生产者责任的产品实施生产者责任延伸制度，以便实现固体废弃物循环利用与安全处置的成本最小化。其次，要全面研究用什么样的方式让生产者承担责任。例如，针对不同类型的产品可分别实行押金制、基金制、生产者直接回收处理制等不同方式。为了真正使所有物质产品废弃后被高效率循环利用和安全处置，我们需要针对具体不同性质的不同种类产品制定一系列具有强制性的法律法规。”
牟晓燕也提出了一些期望：首先建议政府制定全面废弃物管理的措施，提高所有消费废弃物的回收利用，而不是把包装废弃物单独割裂开来进行管理。同时，也需要为废弃物管理服务提供充足的资金保障。
其次，建议政府鼓励回收利用解决方案的开发和再生利用产能的建立，保护此方面先进企业既有的促进包装废弃物回收利用的投资。
再次，建议政府推进实施在源头有效分离可回收废弃物，并进行单独收集和二次分类。目前，通过宣传教育提高居民意识，向家庭征收废弃物管理服务费双管齐下的做法，其有效性在其他国家已经得到验证。
最后，政府有关部门有效执法是成功的关键。废弃物管理和回收的责任应明确分配给相关政府机构并协调其工作，以实现真正的全面废弃物管理和最大程度的资源再生利用。
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